危害食品安全的制假售假行為未來有望“直接入刑”，在昨日向社會公布的一份高規格中央文件中，中央重申了這一目標，并明確將修訂完善刑法中危害食品安全犯罪和刑罰規定。

國務院近日印發《關于深化改革加強食品安全工作的意見》(以下簡稱《意見》)提出食品安全監管的目標：到2020年，基于風險分析和供應鏈管理的食品安全監管體系初步建立；到2035年，基本實現食品安全領域國家治理體系和治理能力現代化。

對食品制假售假行為

“直接入刑”增強威懾作用

值得關注的是，《意見》明確提出，將修訂完善刑法中危害食品安全犯罪和刑罰規定，加快完善辦理危害食品安全刑事案件的司法解釋，推動危害食品安全的制假售假行為“直接入刑”。

什么是“直接入刑”？與“入刑”的區別又在哪里？

據記者了解，食品造假入刑已經是法律現實。我國的刑法規定，在產品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產品冒充合格產品，銷售金額達到5萬元的構成生產銷售偽劣產品罪。

這意味著，食品造假與其他產品造假混同在一起，并沒有進行單獨區分；此外，造假入刑設定了銷售額達到5萬元的門檻。“這一規定使得食品造假必須要達到相應的犯罪結果后，才能依法入刑。”中國人民大學法學院教授、中國消費者協會副會長劉俊海接受采訪時說。

在司法實踐中，2011年無錫銷售假牛肉案、2014年7月上海福喜銷售過期肉以及2016年破獲的上海冒牌乳品等一系列食品造假大案，最終也是以生產銷售偽劣產品罪、違法經營罪等罪名來判決的。

據《法治周末》報道，在現行的監管模式中，對食品造假等違法行為的處罰，分為行政處罰問責和刑事問責兩種手段。若違法行為達不到刑事問責標準，一般由市場監管等部門予以行政處罰；只有違法行為達到刑事問責標準，才由先期立案調查的市場監管等行政部門將案件移送公安部門，或者由公安部門直接立案調查，啟動刑事程序。

警方人士坦言，這種監管格局造成當前食品安全領域“行政執法為主，司法介入不足”的局面。很大一部分食品造假案件，都是由于犯罪額度達不到入刑標準，造假者只接受了行政處罰，并不能真正發揮法律的威懾作用。

一個值得注意的信號是，近期對外披露的公安部內設機構改革中，一些新調整設立的內設機構首次亮相，其中就有食品藥品犯罪偵查局。

劉俊海接受采訪時認為，食品造假行為直接入刑可以逐步推進，可先從食品內在質量造假、情節嚴重的案件入手，最終全面鋪開。

國家將建統一的 食用農產品追溯平臺

《意見》還多次提及食品安全追溯制度，并提出“推動農產品追溯入法”。

根據《意見》，食用農產品生產經營主體和食品生產企業對其產品追溯負責，依法建立食品安全追溯體系，確保記錄真實完整，確保產品來源可查、去向可追。

國家將建立統一的食用農產品追溯平臺，建立食用農產品和食品安全追溯標準和規范，完善全程追溯協作機制。加強全程追溯的示范推廣，逐步實現企業信息化追溯體系與政府部門監管平臺、重要產品追溯管理平臺對接，接受政府監督，互通互享信息。

據悉，“食品安全全程追溯制度”已經寫入現行食品安全法中。

食品安全法規定，食品生產經營者應當建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。國家鼓勵食品生產經營者采用信息化手段采集、留存生產經營信息，建立食品安全追溯體系。

不過，在2006年頒布實施的農產品質量安全法中，則沒有相應的追溯內容。

據記者了解，農產品追溯是食品追溯中最復雜和最艱難的部分。據農業農村部掌握的數據，我國居民以食用鮮活農產品為主，約占食品消費量的70%。

不過，鮮活農產品上市交易時大多數無生產日期、無質量檢測報告、無生產主體信息，出現問題難以追溯到責任主體。在這種情況下，監管部門難以快速發現、快速追責；消費者面對來源不明、生產時期不明的農產品，難以理性選擇。

農業農村部農產品質量安全監管司司長肖放認為，這一現象對我國農產品生產、加工、儲存、運輸與消費各環節都帶來了較大影響，制約了農業產業現代化發展。加快推進農產品質量安全追溯體系建設，保障農產品質量安全具有迫切的現實要求。

多年來，農業農村部也在推動農產品追溯體系建設。在我國目前的食品安全監管部門職責劃分中，農產品的監管屬于農業農村部門的職責；市場監管部門則負責其他預包裝食品、散裝食品、餐飲以及保健食品的監管。

據悉，2017年6月，農業農村部已經建成了國家農產品質量安全追溯平臺并上線試運行，并配合出臺了《農產品質量安全追溯管理辦法》、國家追溯平臺主體注冊、標簽使用等5項配套制度和7項基礎標準，基本建立了統一的國家農產品質量安全追溯制度框架。同年，四川、山東、廣東3省率先開展國家追溯平臺試運行。

然而，“實施追溯管理主要是市場行為，現行法律法規缺少強制性要求。”農業農村部農產品質量安全監管司司長肖放曾坦言。此外，實施追溯管理會增加企業經營成本，目前市場環境下，追溯產品還難以體現出市場價值。現階段我國農業企業發展水平很不平衡，市場需求也不平衡，全面推進追溯管理難度大。

對此，《意見》要求，研究修訂食品安全法及其配套法規制度，加快修訂農產品質量安全法，研究制定糧食安全保障法，推動農產品追溯入法。

高毒農藥5年內淘汰10種

將對所有食用農產品禁用

《意見》也多次提及農獸藥的監管，比如提出：開展高毒高風險農藥淘汰工作，5年內分期分批淘汰現存的10種高毒農藥，將實施化肥農藥減量增效行動、水產養殖用藥減量行動、獸藥抗菌藥治理行動，遏制農藥獸藥殘留超標問題。

此外，《意見》還要求立足國情、對接國際，加快制修訂農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、食品污染物、致病性微生物等食品安全通用標準，到2020年農藥獸藥殘留限量指標達到1萬項，基本與國際食品法典標準接軌。

在農業生產環節，意見還要求，將高毒農藥禁用范圍逐步擴大到所有食用農產品。落實農業生產經營記錄制度、農業投入品使用記錄制度，指導農戶嚴格執行農藥安全間隔期、獸藥休藥期有關規定，防范農藥獸藥殘留超標。

中國農業科學院農產品質量與食物安全重點開放實驗室主任王靜向南都記者介紹，高毒農藥毒性大，禁用、限用高毒農藥對提高農產品質量和安全性有重要作用。之前沒有完全禁用是在發展它的替代品，也就是低毒、低殘留、高效的農藥品種，現在應該說是這類替代品已經很多了，高毒農藥這幾年將逐步退出歷史舞臺。

將體系檢查從嬰幼兒配方乳粉

擴大到高風險大宗消費食品

《意見》提出，將體系檢查從嬰幼兒配方乳粉逐步擴大到高風險大宗消費食品，著力解決生產過程不合規、非法添加、超范圍超限量使用食品添加劑等問題。

“體系檢查”全稱“食品安全生產規范體系檢查”，屬于常規性檢查，屬于國家對食品安全事前管理的一部分。體系檢查的內容、項目和范圍涵蓋了食品生產所有領域，對整個生產流程、各生產環節、生產環境和危害分析進行全方位的監督和評估，從而加強對企業的管理，減少食品安全事故發生。

業內人士指出，體系檢查并非產品質量檢查。體系檢查缺陷并不一定代表產品質量有問題，更多是防患于未然，從源頭消除食品安全風險。體系檢查“是用‘顯微鏡’去查找企業質量安全管理缺陷”，可謂最嚴格監管，行業內對此項制度設計有“食品安全審計”的說法。

2015-2018年，原國家食藥監總局以及機構改革后的國家市場監督管理總局接力完成了嬰幼兒配方乳粉企業食品安全生產規范體系檢查，國內108家嬰幼兒乳粉企業全部接受了檢查。

通過嬰幼兒配方乳粉食品安全生產規范體系檢查工作的開展，嬰幼兒配方乳粉抽檢中不符合食品安全國家標準的情況由2015年的1.1%降至2018年的0.2%，特別是符合國家標準但不符合產品包裝標簽明示值的情況由3.1%降至0.1%。

嬰幼兒配方乳粉在過去是食品監管的重點對象。隨著體系檢查擴大到高風險大宗消費食品，對肉、蛋、奶、米、面、油等日常大宗消費食品的監管也將趨嚴。

國家市場監管總局在一季度新聞發布會上曾表示，2018年日常消費大宗食品抽檢合格率較高：乳制品合格率為99.7%；速凍食品合格率為99.7%；食用油、油脂及其制品合格率為98.8%；蛋制品、糧食加工品、肉制品合格率分別為99.3%、98.5%和97.5%。

一位專注于食品監管的專家向南都記者表示，體系檢查對于監管隊伍的專業化是很大的挑戰；體系檢查要充分發揮監管部門和社會第三方專業機構的協作合力，比如通過購買服務委托外包一些檢查工作。

這位專家同時表示，現在只有少數地區發育出了第三方專業機構，大部分地區還沒有這種條件。體系檢查對企業也提出更高要求，和普通檢查完全不一樣。企業本身要適應這種高水平的監管，挑戰也是巨大的。